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近年來, 廣東省交通綜合執法工作深入展開, 同時暴力抗法事件時有發生, 這不僅嚴重影響到交通運輸市場秩序, 而且極威脅了廣大交通綜合執法人員的人身安全, 嚴重挫傷了執法人員的積極性。對此, 筆者對近年來發生在廣東省的典型暴力抗法事件特點進行分析, 并提出相應對策。
一、交通綜合執法中暴力抗法事件回顧
2003年, 廣東省早在開展交通綜合執法改革試點, 解決了“多頭執法、重復處罰、執法擾民”等問題, 對比個別省份“體制不順、機構重疊、職能交叉、多頭執法、超員嚴重”等深層次矛盾和問題, 廣東省十幾年來取得的成績斐然。然而, 近幾年來交通綜合執法中暴力抗法事件時有發生。比如, 2010年11月7日, 粵BC92××大巴在深汕路雙龍天虹往同樂方向直接撞擊粵B673××的執法車輛, 導致兩名執法人員輕微受傷。2011年2月10日, 粵B350××的銀色比亞迪小轎車在深圳福田口岸沖卡逃避檢查, 交人員躲閃不及, 被涉事車輛撞倒, 受傷嚴重。2014年5月8日, 贛L527××、粵M042××兩部6軸大貨車嫌超載在梅州市江南金葉酒店圓盤附近被查, 十幾名不明身份的人員堵住執法車輛, 將執法人員圍在治超站內并強行開走大貨車。2012年6月18日, 非法營運摩托車在禪城區圣堂大街被查, 且拒不接受配合調查, 不斷語言辱罵釁執法人員, 情緒不斷激化后甚拿出摩托車鎖準備毆打執法人員。還有一起水路暴力抗法案例。2012年6月20日上午, 在廣州南沙虎門出海口海域, 兩艘嫌非法電魚的船只不配合執法, 使用管制刀具威脅執法人員。
二、交通綜合執法暴力抗法事件的特點
通過分析近幾年來發生在廣東省各地的交通綜合執法中的暴力抗法事件, 呈現出以下特點。
1. 違法性
違法性包括兩個方面:先, 執法相對人從事的運輸活動違法。比如, 以超限超載治理工作為例。根據交通運輸部、部、工業和信息化部、國家工商總局、國家質檢總局、安全監管總局《關于進一步加強車輛違法超限超載治理工作的通知》文件精神, 交通綜合執法機構和安部門通常采取聯合執法行動, 通過在固定治超站治超和流動巡查路段相結合的辦法, 打擊車輛違法超限超載運輸行為。其次, 非法經營者的暴力抗法行為違法。比如, 非法經營者 (通常指違法駕駛員) 逃避執法人員檢查和處置, 強行駕駛車輛逃離, 更有甚者砸車、燒車;或者使用管制刀具, 攻擊執法人員, 造成人身傷害;或者非法聚集眾人, 阻撓執法等。
2. 目的性
非法經營者暴力抗法的目的非常明顯, 就是通過暴力抗法迫使交通綜合執法人員終止實施法律規定的內容, 或者迫使其從輕處罰。比如, 違法駕駛員指使社會人員人為制造交通事故, 試圖挑起事端, 讓交通綜合執法人員無暇他顧, 從而被迫釋放涉超限超載的貨運車輛。有的讓家庭成員或周邊男女老幼包圍執法人員和執法車輛, 擺出不達目的誓不罷休的架勢。有的采取自殘行為, 甚當面威脅服毒, 以造成不利影響的方式讓交通綜合執法人員投鼠忌器。
3. 突發性
暴力抗法具有突發性, 這是由于其不可預知性造成的。即暴力抗法的事態通常發展速度快, 隨著參與人數的增加, 暴力手段會逐步升級。通常情形為:交通綜合執法人員截停違法車輛, 違法駕駛員或關閉車門窗, 或棄車逃跑, 然后“呼叫”同伙或家庭成員等包圍執法車輛和人員, 大多帶有管制刀具和棍棒, 對執法人員謾罵、拉扯和推搡, 發展為毆打直砍殺, 甚毀壞自身車輛和執法車輛, 以達到造成嚴重的社會影響的目的。
4. 團伙性
從各地暴力抗法的案例來看, 部分暴力抗法人員帶有 (黑社會) 團伙性質。這一點, 在交通綜合執法機構治理超限超載運輸過程中尤為突出。違法駕駛員通常會聯絡所謂“社會人員”或“不明身份人員”, 快速趕到執法現場, 包圍執法人員和執法車輛, 然后強行開走超限超載運輸車輛。
5. 兇殘性
2009年12月發生的一起克隆出租車司機使用支進行暴力抗法, 其他發生的案例為用管制刀具和棍棒威脅交通綜合執法人員的生命安全。
三、交通綜合執法暴力抗法事件的成因
1. 法制意識淡薄
通常所指的法制意識或觀念, 其實就是法律對人們行為規范的內在約束力。那些違法運輸經營者及暴力抗法案例中的其他參與人員, 之所以敢于對執法人員侮辱謾罵、動刀動棍, 一個根本的原因就是他們的法制意識淡薄。
法制意識淡薄的原因很多, 一個主要原因是這些人認為講法律是政府的事情, 與自己的生活、切身利益沒有多大關系, 無法領悟到法律的崇高威。一旦其違法經營被執法人員處理時, 試圖通過私了解決, 而很少自覺地把法律作為維護自己權益的工具, 對法律不信任。另一個原因是, 一般人對法律的理解就是“抓人”和“判刑”, 法律的威僅表現于它的懲罰力量。在整個法律體系中, 人們更漠視的是民法、經濟法、行政法和行政程序法, 不太習慣將其作為法律去遵守。所以, 這些違法經營者和暴力抗法參與者往往低估法律的威懾力和強制力, 他們認為“法不責眾”, 法律不會隨意懲處參與群體事件的人。再者, 他們對法律抱有僥幸心理, 認為自己的行為不會觸犯法律或者法律不能輕易追究自己。
2. 違法成本太低
在交通執法領域暴力抗法中, 不法分子大的違法成本是有可能構成犯罪并且承擔刑事責任, 但是否構成犯罪以及構成何種犯罪, 需要看其對害人造成的傷害如何。如果傷害僅是輕傷或以下, 則定妨害公務罪;對后果不太嚴重的犯罪嫌疑人, 可能只不過是教育或者捕15天以下而已。這樣的違法行為成本太低, 這也是交通執法頻遭暴力襲擊的主要原因。據調查了解, 經過公部門的暴力抗法案例中, 只有兩起通過訴并判決, 包括“以危險方法危害公共安全罪”或“妨害公務罪”。
此外, 就是沒有發生暴力抗法行為, 非法營運者的經營成本也很低。以黑出租車運輸為例, 很多黑出租車本身就是二手車或即將報廢的車, 跑一個月能掙回一輛車的錢, 違法收入大于違法成本。
3. 執法者自身存在問題
雖然在廣東省交通綜合執法領域沒有出現執法的報道和論, 但執法者也應注意自身的問題。據調查了解, 個別交通綜合執法人員素質不高, 在行政相對人面前以管理者自居, 不尊重相對人;處罰不公;輕教育、重處罰;沒有規范、文明執法, 執法中“冷、硬、橫”;解釋、說服、教育工作不細;執法中不注意方式方法, 對可能發生的突發情況估計不足等。
4. 規范執法的“副作用”
理性、平和、文明、規范執法的本意是, 在交通執法過程中, 堅持理性、平和、文明、規范執法, 設身處地為群眾著想, 耐心細致與群眾溝通, 贏得群眾的尊重和理解, 廣大人民群眾從心里支持配合執法工作。要揣摩其心理, 找準突破口, 向他們講法、講理, 堅持以理服人、以法治人, 暴力抗法的土壤也就消失了, 少數不法分子也就無機可乘。但是, 交通綜合執法規范、文明執法的要求有一定的“副作用”。即在執法過程中“罵不還口、打不還手”, 這就使得抗法者肆無忌憚, 助長其不配合執法、暴力抗法的囂張氣焰, 還會讓人民群眾質疑執法機關的工作能力。而交通執法人員遭遇抗法, 受到人身攻擊、人格侮辱時, 卻缺乏強有力的保障措施和明確的處罰依據;對暴力抗法者打擊力度不夠, 沒有嚴懲暴力抗法者, 使得暴力抗法者心存僥幸心理。
5. 現場執法力量薄弱
交通綜合執法現場人員少、執法力量薄弱也是不配合執法、暴力抗法的誘因之一。據調查, 部分地方執法機構存在執法人員數量不足、執法裝備不夠的問題。
執法人員數量不夠, 就采用向社會招聘的辦法, 但這些一線的執法人員普遍對待遇不滿意。交通綜合執法機構感到人手不夠的原因, 也與執法機構對運輸市場開展專項治理受時間、地點限制有關。盡管有時同部門聯合執法, 但彼此之間的工作銜接或聯動機制還存在一些問題。執法裝備不夠, 主要表現在執法車輛數量不夠, 大多老舊不堪, 還缺乏保護交通綜合執法人員人身安全的設備。
四、遏制交通綜合執法暴力抗法事件的對策
1. 做好針對性的普法宣傳
自1986年今, 我國的普法教育規劃已經走過了近30年, 現在正是“六五”普法規劃的中期。黨的十八屆四中全會提出“誰執法、誰普法”, 這給廣東省交通綜合執法機構開展普法活動提出了新的要求。
(1) 借助社會團體力量開展普法活動。交通綜合執法機構牽頭組織交通綜合執法講師團, 或通過志愿者、律師等群體或交通運輸行業協會的民間組織宣傳交通法制知識。以往, 我國普法主體大多是大中專院校的教師, 或一些單位的宣傳機構。即便是一些執法機構進行普法宣傳教育, 也常常是聘請一些專業的法律人員或者學校講師進行普法。事實證明, 這些做法效果不太明顯, 需要進一步改進普法工作思路和方法。可以請一些運輸經營業戶甚有過違法經營行為的企業或個人, 自己做普法講師, 以其親身體驗來宣講交通法律知識。交通綜合執法機構根據其在普法活動中的表現, 在作出行政處罰決定時, 可以酌情從寬處置。
(2) 在執法中依靠自身力量開展普法活動。按照“誰執法、誰普法”的原則, 交通綜合執法機構要“制定各自的普法工作規劃、年度計劃、實施方案和考核細則”, 把普法宣傳貫穿于依法執法的過程中, 讓交通運輸經營業戶尤其是那些出現違法經營行為的人員, 通過自身的違法案例接受教育, 更容易讓人印象深刻, 運輸經營業戶也更容易接受, 也更容易在“犯事”后通過法律方式解決, 而不是暴力抗法。在執法一線開展普法工作, 是交通綜合執法機構重要的普法平臺。
此外, 交通綜合執法機構還可以構建一些普法平臺, 如在交通綜合執法服務窗口、客貨運站場設立普法宣傳平臺, 以短信、微博、信等各種現代通訊手段開展普法宣傳。
2. 提高非法經營者的違法成本
針對違法成本低的問題, 需要交通綜合執法機構依法維權, 在切實保障執法人員合法權益的同時, 加大暴力抗法者違法成本。對于屢教不改或者暴力抗法的組織者、煽動者, 依照國家相關法律規定嚴厲打擊直追究其刑事法律責任, 不斷加大暴力抗法者的違法成本, 震懾少數不法分子, 使其不敢輕舉妄動。
(1) 在運輸經營者中發放“交通違法成本”溫馨提示卡。在這張溫馨提示卡上印有“交通違法成本=行政處罰+時間損失+事故隱患+影響城市形象+自己心理壓力”等提示。其中, 超速、超載、超員、無證駕駛、不交保險、酒后駕駛等6大類交通違法成本處罰一目了然。這是四川省遂寧警的成功經驗, 其好處就是有助于執法機構去掉“罰款經濟”的惡名, 同時也起到了普法的效果。
(2) 修改處罰方式, 克服取難題。2014年8月1日, 《上海市查處車輛非法客運若干規定》和《上海市查處車輛非法客運辦法》正式實施。《上海市查處車輛非法客運若干規定》增加了暫扣駕駛證、沒收車輛等處罰方式, 進一步加大處罰力度;《上海市查處車輛非法客運辦法》明確了視頻資料等可作為非法客運認定證據。同時, 上海市還開發建立了非法客運證據中心系統, 并充分發動屬地街道、鄉鎮工作人員在日常街面巡查中對疑似非法客運車輛進行拍攝, 并將音視頻資料上傳非法客運證據中心, 執法人員將根據音視頻資料線索, 有針對性地開展執法檢查。此外, 深圳市修改了《深圳市經濟特區道路交通安全管理條例》, 明確規定, 市交通運輸管理部門扣押的非法營運“車”, 只要當事人逾期不取回的, 經3個月的催告期仍不領取的, 可以直接拍賣或銷毀。
(3) 違法經營信息計入個人誠信系統。這是上海市的經驗, 違法經營者的個人信息、車輛信息、非法客運違法信息都會被錄入非法客運違法數據庫。與上海市的“公共信用信息服務平臺”掛鉤, 對違法當事人的貸、就業、出國和居住證積分管理以及享受公共服務方面會帶來負面影響。將違法信息納入公共信用信息服務平臺, 也將對用私家車加入專車運營平臺的車主造成震懾作用。
(4) 對超限超載運輸實行“一超多罰”。建立路面聯合治理貨運車輛超限超載工作機制, 明確公路、道路運管、交通征稽等部門治超職責, 多部門聯動的治超。對超限超載運輸實行“一超多罰”, 貨運單位、承運人、駕駛員都將受罰, 從而加大違法成本, 確保治超取得明顯成效。
3. 搞好綜合執法人員的培訓教育
(1) 增加交通綜合執法人員安全防護的培訓內容。隨著交通綜合執法工作的深入展開, 交通綜合執法人員在執法過程中可能會遇到意想不到的暴力抗法事件, 隨時可能會受到不法傷害。這將在某種程度上挫傷交通綜合執法人員的積極性, 助長違法經營者的囂張氣焰, 不利于交通運輸市場的管理, 終會損害廣大人民群眾的利益, 所以, 必須重視交通綜合執法人員的安全防護。
(2) 增加交通綜合執法人員人性執法內容的篇幅。有少數執法人員習慣于這種教條式的僵化執法行為, 習慣于簡單粗暴的執法方式, 以“管人者”自居, 長此以往會激起他們的逆反心理, 可能會出現抗法的行為。交通綜合執法人員不僅要牢固樹立法治意識、公仆意識、大局意識和職業道德觀念, 還要站在交通綜合執法管理者的角度, 提高自己的學習能力、溝通能力、協調和激勵能力, 這將有利于交通綜合執法的人性化, 改善和化解執法過程中遇到的各種矛盾和沖突。
4. 調整交通綜合執法戰術力量
交通綜合執法不能再打所謂的“人海戰術”, 盡管有些地方學習警部門招聘了類似協警的人員補充到交通綜合執法隊伍之中, 從某種程度上可以暫時化解人手不夠的難題。不過, 從執法成本上來講, 這也會加大執法機構自身的執法成本和管理成本。另外, 對于執法裝備 (如執法車輛和安全防護裝備) 的購置, 則*可以通過合適途徑申請購置。
五、結語
要有效應對交通綜合執法中暴力抗法事件, 就必須加強對群眾尤其是運輸經營者的交通法律法規的宣傳教育, 有效提高違法經營人員的違法成本, 增強自身素質等, 才能在執法時處變不驚, 有效地維護人民群眾的根本利益。
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